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北京政府外交部組織與人事之研究（1912∼1928）

為了解決外交部駐外人員薪俸表的問題，作者張齊顯 這樣論述：

研究動機：美國外交史學名家戴康德（Alexander Deconde）曾說：「外交是本國政治的反映，而各以其本國的國家利益為基本動機。所以，外交史的研究，實與內政的研究，息息相關，為一體之兩面。」這對於近代中國外交史的研究，也絕不例外。民國成立之初，共和政府亟需列強的承認及經濟援助，因此當時的對外關係，可說是相當的重要。再加上袁世凱及其後執政的軍閥們，不管是政治上、經濟上面，多依賴列強的支持而生存；甚至南方的廣州政府，為了與北京政府競爭各國承認合法政府地位，亦不斷的與外國進行交流。因此，對外關係對於民國初年中國史的研究，可以說是相當重要的一環。 然而過去，對近代外交史的研

究，由於深受民族主義的影響，大都只站在中國的立場去非議外國人，不探討外交成敗的國際背景，不重視中國外交機構的機能，也不重視外交人員的素養和外交術，結論常為外人不講公理正義，外國欺壓中國，此種結論不免有所偏頗。尤其在對頗受國外學者肯定的北洋外交方面，更是受到黨派觀點的影響，而常常被冠上是列強的走狗，北京政府的許多措施都是為外國利益服務，其外交是所謂的「賣國外交」。筆者認為這些看法不甚公允，所以如欲想真正窺視整個民初的歷史變動，應必須先對民初外交重新審視；而欲重新審視民初外交，如不先對當時的中國外交機構──北京外交部做一認清，將無法瞭解整個外交人才的選擇與外交策略的演變與實施過程。因此筆者選擇此一

研究議題，希能建構一北洋外交的基本雛形。 史 料：本研究利用北京政府外交檔案，加上過去國內研究外交史學者還甚少利用的「美國國務院有關中國內政檔」（Records of the Department of State Relating to Internal Affairs of China, 1910-1929, N. A. 329），以達到多元檔案互證的研究取向。而在外交部人事的整理上，則利用過去學者尚未使用的「職員錄」，並配合當時的政府公報、外交公報、雜誌等以及各國駐華使節的回憶錄、傳記，和中國外交官的口述歷史，作為史料的基礎。如此應該可以看出較為完整的整個北京政府

外交部的原貌及其運作。 研究方法：本研究所使用的研究方法，除了傳統史學的綜合、分析、歸納法外，在對於外交部制度現代化與專業化方面，則使用基礎的行政學理論，驗證其現代化與專業化的程度。而在外交部員工薪資的分析，則使用統計學來加以驗證。 論文架構：第一章緒論。第二章北京政府外交部的淵源與成立。第三章北京政府外交部的組織。第四章北京政府外交部的人事。第五章北京政府外交部對國民政府外交部的影響。第六章結論。並且鑑於過去學者們在對北京外交部人事的整理上。在外交部內人員方面，至多僅整理至司長層級。並且在地方交涉員方面，甚少有人處理。因此筆者將以政府公報及外交公報為主

，加以職員錄及其它二手資料為輔，重新將整個外交部人事整理，在外交部內部整理至科長層級，並對駐外使領及地方交涉員重新整理，將之置於附錄當中，以期能對往後從事研究北京政府外交上有所貢獻。 研究困境：研究北京政府外交制度及人事關係，必須面對大量的外交部檔案，出使外交官的日記、回憶錄，當時的報章、雜誌，以及各國的外交文件、使領報告等，浩繁史料的研讀及整理需要相當得時間與精力，特別在面對外國檔案方面，亦需有相當的外文能力。這些都是學生在研究時所面臨的困境。 內容簡介：第二章北京政府外交部的淵源與成立。將先從對中國辦理對外交涉的機關沿革作一整理，次探討在辛亥革命時期

，革命政府外交部的組織運作情形，而最後將探討北交外交部成立以及前清外務部對其的影響（此章研究中發現，北京政府外交部在人事上延續清外務部）；第三章，北京政府外交部的組織。本章所探討的是整個北京外交部的組織架構，並且透過行政學理論的驗證，見其現代化與合理化之處（外交部在辦理外交時有相當程度的自主性及一貫性。透過行政學理論驗證，外交部組織官僚化程度高，相當的現代化）；第四章，北京政府外交部的人事。本章是對於其任用人才的方式作一說明。在此我們將可以看出，北京政府外交部的成功，是有著良好的分工，以及審核用人制度，與以往清代傳統的官僚體制大不相同，並透過外交部的經費與薪俸的短缺，視其對外交涉的侷限性（人事

方面的專業化勝於外務部、國民政府。但經費短缺，造成辦理外交的困境）；第五章，北京政府外交部對南京國民政府外交部的影響。首先將透過北伐前，南北兩政府在組織及人事上的互動。次討論北伐期間，國民政府外交人事的變動及北京政府外交部的人才向南京國民政府的投效。最後將討論北伐成功後，南京國民政府外交部接收北京政府外交部的工作後，沿用多少北京政府外交部的原法令或人才作分析，以期能檢視到北京政府外交部對南京國民外交部的影響有多少（國民政府外交部深受北京政府外交部的影響）。 結 論： 一、 北京政府外交部是一個承先啟後的機關。它不僅承續清末外務部改革而來，並且在許多

外交制度、法令上有其創新的一面，這些不僅使得北京政府外交部趨於現代化，而且更影響著往後南京外交部的運作。北京政府外交部在民國初年的改革時，於人事上的任用，即大多延用前清外務部人員。若從民國元年、二年科長級以上的人事觀察，幾乎全部的人員為前清外務部所遺留之人員，而駐外使節方面亦是如此。民國17年全國統一，南京外交部亦接收了大部北京政府外交部的人才，在部內人員，司長級以上的職位，除秘書長一職不曾在北京政府外交部任職過外，其餘皆曾任職過。甚至在科長職位上，原北京政府外交部人員亦佔了三分之一強。而駐外使節方面，為延續過去北京政府時期的外交工作，更是留用大部份人員，僅在少數使節略作更換。

二、 北京政府外交部是一組織現代化且人事專業化的機構。透過行政學理論的驗證，北京政府外交部不僅具有現代化意義的層級模式，並且在組織分化上符合現代化行政分化方式，加上本身具有完整的分工機制，除有執行單位外，更具有幕僚單位，這使得外交度組織的現代化意義更為明顯。加上外交部人事上的運用，不管是部內領導階層或亦是駐外使領官員，都採用深具外交常識與外交經驗的職業外交家。這不僅使整個外交工作更為順暢，對於外交部專業化和技術化，更深具意義。 三、 北京政府時期是職業外交家的黃金時期。縱看整個北京政府時期，除了袁世凱喜歡直接參與外交決策之外，其它的軍閥大多得借用這些具有專業化學識的職

業外交家來辦理外交，並給予他們適度的權力去決定外交決策。在整個北京政府時期，職業外交們利用了中國參戰，於巴黎和會中廢除了德、奧之約，並且在往後的國際會議中，發揮主動參與外交的精神，讓世界列強瞭解中國收回國權的立場，進而使用「到期修約」的方式，收回不少的國權。 四、 然而由於當時中國政權混亂，長期陷入南北分裂的局面。而北京政府的執政權掌握在北洋軍閥的手中，各軍閥們更是大舉外債，用以自肥及內戰的爭奪中。加上列強們長期控制中國的市場和財政，操縱金融和海關等經濟命脈，使得北京政府的財政陷入嚴重的短缺。這樣不僅使在回收國權上面受到列強的經濟牽制，更因國家的不能統一及經費短缺，而使得多

次對外交涉因此遭受刁難而宣告失敗。 五、 雖然整個北京政府時期處在軍人割據的動盪不安情勢中，並且列強們在華勢力依舊，加上由於國事不振財政困難，而使得中國於國際情勢上處於不利地位。但北京外交部，仍在此艱辛困阨的環境中，為中國的獨立平等做奮鬥。雖然說在許多對外交涉上看似失敗，但北京外交家仍為中國收回了不少國權。尤其值得注意的，北京政府晚期召開關稅會議、法權會議和展開修約外交，更是中國外交主動出擊的最佳寫照。 六、 由於北京政府外交部的優異表現，而使得部份於清季喪失的國權得以收回。因為如此，此時的所嶄露頭角的職業外交家們在中國政界中，佔有一種特殊的地位。縱使到

了國民政府時期，國民黨為了貫徹其主義下的外交政策，不想讓這些職業外交家們包辦外交，而使用許多的圈外人物辦理外交。但是儘管這些職業外交家們逐漸但出最高層的外交決策機制，但在國民政府的外交體系中，他們仍然是辦理外交的基本骨幹，而當年所建立的外交政策仍是深深影響著往後的中國外交。